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Transformer la PAC – Pour une Europe de l’alimentation saine, solidaire et durable.

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Transformer la PAC – Pour une Europe de l’alimentation saine, solidaire et durable.

À l’approche des élections européennes qui se dérouleront en juin, et dans un contexte où d’importantes manifestations d’agriculteurs se sont produites au cours des derniers mois notamment en France, la Politique Agricole Commune (PAC) est l’objet d’intenses controverses. Face au discours dichotomique porté par l’extrême droite, opposant les intérêts des agriculteurs aux enjeux écologiques, Hugo Specht a tenu à défendre dans cet article la faisabilité d’une Europe de l’alimentation consistant à renforcer le soutien aux agriculteurs, tout en accélérant la transition vers un modèle agricole durable, respectueux de l’environnement et de la santé.



REMISE EN PERSPECTIVE – LES DÉBUTS DE LA PAC

La PAC est une politique de l’Union européenne (UE) dédiée à l’agriculture et au développement rural, introduite en 1962. À l’origine, son objectif était d’augmenter la production agricole pour nourrir la population européenne, dans le contexte d’après-guerre. Pour atteindre cet objectif, trois principaux instruments ont été instaurés :

  • Les taxes à l’importation (pour dissuader les importations et favoriser le secteur agricole européen).
  • La garantie des prix aux agriculteurs (pour encourager la production)
  • Les restitutions aux exportations (pour permettre aux producteurs européens d’être compétitifs sur le marché mondial).

La PAC a rapidement dépassé son objectif initial, entraînant même une surproduction de nombreux produits. Ce phénomène a rapidement été identifié comme un problème entraînant des surcoûts – étant donné que les coûts pour l’UE augmentaient parallèlement à la production – et causant du gaspillage.

DIFFÉRENTES RÉFORMES

Pour répondre à ces enjeux, la PAC a subi de nombreuses réformes, dont une majeure en 1992, ayant pour objectif de régler les différents dysfonctionnements. Par exemple, la garantie des prix a été progressivement substituée par un système d’aides directes aux agriculteurs, partiellement découplées de la production, afin de réduire la surproduction et de promouvoir une agriculture plus respectueuse de l’environnement. Dans la même perspective, des quotas ont par exemple été introduits pour limiter la production de lait et de produits laitiers, réduisant ainsi les excédents et stabilisant les prix.

LE FONCTIONNEMENT DE LA PAC ACTUELLE EN BREF

La PAC est divisée en deux parties, qui ont chacune des objectifs et des modes de fonctionnement différents[1] :

  • 1er pilier : soutien des marchés et des revenus agricoles

Représentant plus de 70% du budget de la PAC, il attribue des paiements directs aux agriculteur.rices, et des mesures de soutien aux marchés agricoles. Il vise à garantir un revenu stable aux agriculteur.rices et à les aider à faire face aux fluctuations des prix et des marchés.

  • Le second pilier : la politique de développement rurale

Mise en place à partir de 2003, la politique de développement rural a pour objectif de maintenir le dynamisme socio-économique des territoires ruraux, tout en aidant les agriculteur.rices à faire face au défi environnemental, notamment en soutenant la conversion à l’agriculture biologique.


[1] ‘Les instruments de la PAC et leurs réformes | Fiches thématiques sur l’Union européenne’, Parlement Européen, 30 Septembre 2023, https://www.europarl.europa.eu/factsheets/fr/sheet/107/les-instruments-de-la-pac-et-leurs-reformes

Source INRAE: https://www.inrae.fr/recherches-pac-analyser-evaluer-recommander

UNE PAC LOIN DE FAIRE CONSENSUS

Si cette Politique européenne est plus ou moins critiquée à travers l’UE, les reproches adressés par le monde agricole ont été particulièrement vifs en France ces derniers mois. 

En France, la PAC est gérée par le Ministère de l’Agriculture et de la Souveraineté Alimentaire, ainsi qu’en partie par les Régions pour ce qui relève actuellement du second pilier – développement rural. Bien que la France soit l’État membre de l’UE qui bénéficie le plus du budget de la PAC, recevant environ 9 milliards d’euros par an[1], la mauvaise répartition des financements a pour conséquence de ne pas assez bénéficier aux exploitant.es agricoles de taille modérée, croulant souvent sous les dettes, et ayant le sentiment d’être à bout de souffle.

Par conséquent, telle que pensée actuellement, la PAC ne réussit pas à incarner un projet agricole européen durable et solidaire. L’allocation des ressources contestable, associée au soutien d’un modèle industriel productiviste, participe à la destruction de la biodiversité et des emplois.


[1] ‘Normes européennes en matière d’agriculture : distinguer le vrai du faux !’, Commission européenne, https://france.representation.ec.europa.eu/informations/normes-europeennes-en-matiere-dagriculture-distinguer-le-vrai-du-faux-2024-05-16_fr

LA DERNIÈRE RÉFORME A FAIT RECULER LES NORMES ENVIRONNEMENTALES

Dans un contexte de manifestations ayant démarré en France, et s’étant propagées dans plusieurs pays européens, le Parlement européen a ouvert la voie à une approbation rapide de l’assouplissement de certaines exigences environnementales de la PAC pour la période 2023-2027[1], se conformant ainsi à la dialectique imposée par une partie de la classe politique qui cherche à opposer les intérêts des travailleur.euses agricoles à l’urgence environnementale[2].

En effet, l’exécutif européen a proposé le 15 mars dernier deux règlements modifiant six des neuf normes relatives aux bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE) sur lesquelles reposent les paiements effectués dans le cadre de la PAC, et en accordant aux États membres une plus grande flexibilité dans la mise en œuvre de cette politique.


[1] Maria Simon Arboleas, ‘Assouplissement des exigences environnementales de la PAC : les ONG mettent en garde contre un « cadeau empoisonné »’, Euractiv, 12 Avril 2024, https://www.euractiv.fr/section/agriculture-alimentation/news/assouplissement-des-exigences-environnementales-de-la-pac-les-ong-mettent-en-garde-contre-un-cadeau-empoisonne/

[2] Hugo Struna, ‘Jordan Bardella veut changer la politique agricole européenne « de l’intérieur »’, Euractiv, 26 Février 2024, https://www.euractiv.fr/section/agriculture-alimentation/news/jordan-bardella-veut-changer-la-politique-agricole-europeenne-de-linterieur/

LES SOLUTIONS DÉFENDUES PAR ALTERMAKERS

Dans un tel contexte, AlterMakers défend l’idée d’une nouvelle PAC qui répondrait aux attentes des agriculteur.rices, et qui ne négligerait pas les normes environnementales. Ainsi, je tiens particulièrement à soutenir les solutions défendues par le collectif Pour une autre PAC[1], dont la revendication majeure consiste à soutenir une Politique se préoccupant davantage des exploitations de taille modérée, et offrant un meilleur accompagnement aux agriculteur.rices cherchant à réduire leur empreinte environnementale[2]. Concrètement, cela se traduirait par un transfert d’une partie du budget alloué au premier pilier vers le second pilier, jugé plus juste dans son mécanisme de répartition des financements.

  • Décentraliser la PAC

Si les Régions jouent déjà un certain rôle dans l’allocation des aides de la PAC[3], et que les États membres ont acquis une plus grande autonomie au cours de la dernière réforme[4], certains acteurs estiment que la PAC reste trop centralisée. En effet, accroître le rôle des institutions régionales serait une manière d’apporter une aide plus précise aux agriculteurs, dont les enjeux diffèrent d’un pays et d’une région à l’autre[5].

  • Repenser le paiement redistributif pour les petits agriculteurs

Le paiement redistributif permet actuellement de mieux rémunérer les 52 premiers hectares d’une ferme, favorisant ainsi les fermes de taille modérée. En 2020, il ne représentait que 10% de l’enveloppe du premier pilier[6]. AlterMakers préconise donc d’augmenter cette enveloppe, ainsi que de répartir la valeur du paiement redistributif en trois catégories, de telle sorte à protéger davantage les petits producteurs : valeur maximale pour les 10 premiers hectares, valeur intermédiaire pour les hectares de 10 à 25, et valeur faible pour les hectares de 25 à 52.

  • Introduire des Éco-régimes graduels

Introduits en 2018, les éco-régimes sont censés permettre un paiement à hauteur de 30 % du premier pilier, conditionné au respect de certaines pratiques environnementales[7]. Dans les faits, ce mécanisme n’a pas eu les conséquences positives escomptées sur l’environnement au cours des dernières années, dû à une mise en pratique imprécise et non-graduelle. Ainsi, nous défendons un éco-régime à plusieurs niveaux, afin de moduler la valeur du paiement en fonction de l’ambition de la pratique valorisée. Pour encourager les investissements dans la transition, les budgets alloués à cet éco-régime doivent également être revus à la hausse.

  • Augmenter l’Indemnité Compensatoire de Handicap Naturel (IHCN) et les aides pour la conversion à l’Agriculture Biologique (AB)

L’ICHN, versée majoritairement aux exploitations d’élevage en zones de montagnes ou à faible potentiel agronomique, est cruciale pour maintenir l’activité agricole et l’entretien des paysages dans ces régions. Pour assurer la subsistance d’une production agricole sur l’ensemble du territoire européen, et soutenir le développement des circuits courts, la PAC doit protéger les exploitations opérant dans des conditions difficiles.

De même, la conversion à l’agriculture biologique suscite souvent des peurs légitimes chez les agriculteurs, qui craignent ne pas pouvoir rentabiliser leurs investissements. A ce titre, l’UE doit fournir des efforts budgétaires pour accélérer les conversions, et empêcher les déconversions.

  • Aides à l’investissement : introduire plus de conditionnalités.

Les aides à l’investissement peuvent favoriser la transition et la souveraineté alimentaire territoriale, si celles-ci ne sont pas utilisées à des fins non vertueuses. Ainsi, AlterMakers souligne que ces aides doivent être davantage conditionnées à des projets agroécologiques, à la prise en compte du bien-être animal, ou encore à la réduction de la pénibilité du travail des travailleur.euses.

Concrètement, ces aides pourraient par exemple servir à modifier une porcherie pour passer des porcs en caillebotis intégral en porcs sur litière,  à investir dans du matériel de maraîchage, ou encore dans la modernisation d’une salle de traite. Sur le plan agroécologique, ces aides pourraient permettre la mise au pré de ruminants (via le financement de chemins) ou l’arrêt du désherbage chimique (via l’achat de matériel de désherbage mécanique).


[1] Pour une autre PAC (ancienne plateforme incorporée au Collectif Nourrir) a œuvré de 2018 à 2022 sur la réforme de la PAC post-2020, de l’élaboration du règlement au niveau européen jusqu’à sa déclinaison au niveau français. Cette plateforme rassemble des ONGs environnementales, et des associations d’agriculteur.rices.

[2] ‘Quel Plan Stratégique National Pour La PAC 2023-2027 En France ?’ (Pour une autre PAC, 2021), https://collectifnourrir.fr/wp-content/uploads/2021/09/Maquette-final-Publication2021.pdf

[3] ‘PAC 2021-2027 : rôle des États et des régions’, Vie Publique, 13 Octobre 2020, https://www.vie-publique.fr/en-bref/276539-pac-2021-2027-role-des-etats-et-des-regions

[4] Rédaction Toute l’Europe, ‘Qu’est-ce que la politique agricole commune (PAC) de l’Union européenne ?’, Touteleurope.eu, 13 Mai 2024, https://www.touteleurope.eu/agriculture-et-peche/qu-est-ce-que-la-pac/

[5] ‘Réinventer la politique agricole de l’Union européenne : un appel à la décentralisation’, EU Reporter, 14 Mai 2024, https://fr.eureporter.co/economy/agriculture/2024/05/14/reimagining-the-european-unions-agricultural-policy-a-call-for-decentralization/

[6] Op. Cit., Pour une autre PAC.

[7] Ibid.

COMMENT FINANCER CES MESURES ?

  • Réduire les paiements de base 

Les paiements découplés sont justifiés comme «premier filet de sécurité » pour les agriculteur.rices. Cependant, nous avons vu au cours des dernières années qu’ils avaient des conséquences néfastes pour le système agricole et alimentaire de l’UE, et qu’ils bénéficiaient majoritairement aux grandes entreprises agro-industrielles. En effet, les aides découplées sont souvent des soutiens indirects au capital foncier, qui ne sont justifiés ni du point de vue de l’emploi, ni de l’environnement, comme l’a souligné l’INRAE[1].

  • Réduire les programmes opérationnels

Dans la même perspective, les programmes opérationnels sont des systèmes de paiements conçus pour des filières longues, largement orientées vers l’exportation.

Par exemple, le programme en faveur des fruits et légumes frais bénéficie largement à Cerafel et Savéol, deux géants de l’agro-industrie produisant des fruits et légumes cultivés hors-sol, sous serres chauffées[2]. Dans le même temps, les programmes opérationnels n’attribuent pas d’aide spécifique aux maraîchers et arboriculteurs de pleine terre. Transférer une partie du budget, voire l’entièreté, aux mesures du second pilier semble donc être un excellent moyen de trouver des financements pour soutenir une Europe de l’alimentation saine, solidaire et durable.  


[1] ‘Comment la PAC soutient-elle le revenu des agriculteurs ?’, INRAE, 2021, https://www.inrae.fr/actualites/comment-pac-soutient-elle-revenu-agriculteurs

[2] Laurie Debove, ‘BASTA : ces géants de l’agro-industrie qui profitent des aides publiques de la PAC’, La Relève et La Peste, 13 Janvier 2021, https://lareleveetlapeste.fr/basta-ces-geants-de-lagro-industrie-qui-profitent-des-aides-publiques-de-la-pac/

CONCLUSION

Si la PAC est aujourd’hui considérée comme l’une des politiques les plus clivantes de l’UE, AlterMakers souligne que celle-ci n’est pas vouée à cristalliser un débat opposant les agriculteurs aux enjeux écologiques. Cet article vise d’une part à rappeler que cette dialectique est le fruit d’une construction politique portée par les franges de l’extrême droite, et d’autre part à exposer des solutions concrètes qui permettraient de concilier un soutien plus juste aux agriculteurs et le développement d’un modèle durable sain pour la santé et l’environnement.

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